中国地方债怎么欠了24万亿？

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中国地方政府债台高筑，早已不是什么新鲜事。根据国家审计署和中国财政部，2012-2014年，中国的地方政府性债务分别为15.89万亿、17.89万亿和24万亿，地方债规模已经接近甚至超过了德国GDP。媒体上常说的“地方债”，就是指这里提到的地方政府性债务，而不是狭义的地方政府发行的政府债券。

随着地方债规模不断膨胀，“中国将陷入债务危机”的声音开始不绝于耳，官方则屡次自信地拍胸脯，称“中国地方债总体风险可控”。中国地方债到底发生了什么，大多数中国人依旧是雾里看花，特别是由于专业术语过于晦涩艰深，恐怕没有多少普通读者了解中国地方债到底从何而来，地方债为何像滚雪球一样越滚越大，以及中国地方债高企是否有风险。

1.1994年分税制改革，地方政府的收入变少了，但该干的活一点儿都没少，催生借债欲望

这一切，都得从20世纪90年代初的“分税制”改革说起。在分税制改革前的80年代，中国主要采取“财政包干”模式，就是中央对地方放权让利，地方只要缴满中央规定的税收数额，剩下的财税收入都归地方自己，多挣多得，少挣少得。这么做调动了地方积极性，但是对中央可不是什么好事。国家财政收入占GDP的比重逐年下降，从1980年的25.7%下降到1993年的12.6%；中央财政收入占国家财政收入的比重，更是从1984年的40.5%掉到1993年的22.0%。穷到揭不开锅的中央，当时只能硬着头皮向地方借钱。

1994年分税制改革所做的就是，把关税、消费税这种税源稳定、税基广、容易征收的税种上划给了中央，作为中央固定收入；把营业税、地方企业所得税以及其他税基小、征收难度大的税种划给地方；还有就是增值税收入由中央和地方共享，中央75%，地方25%。分税制改革成了中央的救星，中央财政收入占国家财政收入的比重从前一年的22%，暴增至1994年的55.7%，此后维持在52%左右的水平，再也不缺钱；相应地，地方财政收入所占比重较上一年骤降32%。

本来在其他国家，哪一级政府钱多，哪一级政府干的活就多。可是中国的分税制改革却出了问题，中央拿走了地方的“财权”，却没有相应拿走地方的“事权”，也就是说，地方政府的钱变少了，需要干的活一点儿都没变少。地方政府不仅要承担基础设施、农林水利、交通运输、义务教育、社会治安、环境保护、行政管理一系列职责，有时还得分担本该中央承担的责任。

吉林一所乡镇小学教师在上课，领取830元/月返聘工资。/东方IC

地方财政收入和支出差距越来越大，从1993年的收支平衡（收入比支出多60亿），到1994年分税制改革缺口1726.6亿，再到2000年的3960.6亿，2005年的10053.5亿，以及2010年的33271.4亿。拿2010年来说，这个3万多亿的巨大收支差距占到了地方财政支出的45%，这45%都得通过其他方式来弥补，例如中央对地方的转移支付。而且，政府级别越低，财权和事权不对称的问题就越突出，曾芸援引数据称，“县、乡政府承担了近60%的教育事业费，近55%的医疗卫生支出，以及大部分对农村的扶助支出。”分税制改革不彻底，地方政府缺钱花，是地方政府借债欲望旺盛的一个解释。

2.《预算法》不准地方政府向银行借钱，地方就成立一个融资平台公司去借

近年来，唯GDP论已经饱受诟病，但鲜为人知的是，唯GDP论是地方政府大规模举债的第二个重要推动因素。经济增长直到现在也是考核地方政府官员政绩的主要指标，在“十二五”(2011-2015)期间，中央将GDP增长率目标设定为7%，省一级的地方政府却都有更高的追求，增长率目标为8%-13%。对于中国这样经济发展水平比较低的国家来说，地方要想快速拉动经济增长，扩大基础设施投资水平、改善投资环境来吸引投资者就成了必然选择。

2004年，北京一名工人站在工地下。/AP

美国MIT财政与政策中心(MIT Center for Finance and Policy)分析称，中国地方政府官员为了有限的升迁机会，往往不惜一切代价进行GDP竞赛。短期内要想做出引人注目的政绩，官员必须突破已有的预算，并动用更多资源。2005-2014年，将所有省份的GDP相加，并与当年的全国GDP数据进行对比，每年的省份GDP总和竟然都要比单一全国GDP数据高出7%，这种浮夸造假也从侧面反映了GDP竞赛有多严重。

地方财政窘迫缺钱搞经济建设，地方官员又有GDP指标，地方政府自然想方设法去借钱。可是1995年《预算法》明确规定，禁止地方政府发行地方债券，也不允许地方政府直接向金融机构借钱，所以这条路是走不通了。地方政府在这里耍了一点小聪明，既然自己不能向金融机构直接融资，那由地方政府成立一个企业，总可以向金融机构融资了吧。这就是后来所谓的“融资平台公司”，例如城市建设投资公司、城建资产投资公司、城建开发投资公司，虽然名称五花八门，但他们首要目的都是帮地方政府融资。尽管地方债的借债主体很复杂，但融资平台公司是其中最主要的一种，比例达到39%。

有了“融资平台公司”，就有了借债主体；有了地方政府，就有了抵押方式，比如拿财政收入和国有土地做抵押；借债用途也有了，可以是修路、修高架，也可以是旧城改造、新建园区；借债来源主要是商业银行和信托公司，还债来源则主要是地方政府土地出让的收入。地方政府原先预想，通过平台公司向银行贷款，进行基础设施建设，进而改善投资环境，增加外来资本的吸引力，使得土地升值，最终地方政府通过卖升值的土地还债，并赚取收益。融资平台公司另外一种借债方式是发行“城投债”，就是以城市基础设施建设为目的发行的债券。

2016年，北京一名男子在标语边抽烟边等车。/AP

但地方政府的如意算盘落空了。现在摆在我们面前的不是“无债一身轻”的地方政府，而是债台高筑的地方政府。1998年以来，地方债规模以20%以上的速度高速增长，其中1998年和2009年分别比上年增长48.20%和61.92%。这是为什么？

3.地方政府拿土地去借钱，银行也乐意大笔大笔地借，可是卖地收入下降后，地方政府只能看着高企的地方债哭泣

审计署将地方债分为“政府负有偿还责任的债务”、“政府负有担保责任的债务”和“政府可能承担一定救助责任的债务”。截止2013年6月底，地方债有57%银行贷款，而在政府负有偿还责任的债务中，有37%都承诺以土地出让收入来还债，依赖度很高。时间再往前看，曾芸援引数据称，2002-2007年间，土地转让收入由283亿元迅速上升到1668亿元，年均增长42.6%。2006-2008年，土地出让净收益分别为3070亿元、5200亿元和3840亿元，年均4000亿元。

2015年底，北京丰台樊家村危房地块成为新地王。/视觉中国

土地收益的增加极大满足了地方政府经济建设需要，为其债务融资扩张奠定了基础。正如《金融时报》中文网的分析，中国地方政府垄断了城市建设用地供给，低价征地，高价卖地，产生巨大收益，地方政府下属的融资平台公司进行借债当然高枕无忧。而银行和评级机构长期看好融资平台公司（其实就是地方政府）的还债能力，扩大借债规模也不在话下。

特别是2008年，中国为应对金融危机，出台4万亿一揽子经济刺激计划（其中要求地方政府承担2.82万亿元）。与此同时，中国银行和银监会发布指导意见，支持发展地方融资平台，商业银行也开始大力拓展为政府放贷的业务。地方政府疯狂地通过融资平台公司等借债主体变相举债，根据审计署数据，从2008年上半年至2009年末，地方政府融资平台激增5000多家，贷款余额膨胀5.68万亿。要知道，2008年前的地方债规模才5.48万亿元，到了2010年底，就猛增到10.72万亿元，几乎翻了一番。2010年底到2013年6月，中国地方政府性债务又从10.72万亿飙升到了17.89万亿，地方债增长近70%。

如果土地能够不断升值并产生收益，那它确实是地方融资平台的金字招牌，但这种依赖土地的发展模式终于还是让地方政府尝到了恶果。惠誉评级进一步指出，2013年6月到2014年底，中国地方债又增加了34%，增加原因之一就是2014年地方政府卖地收入下降，使得基础建设项目所需资金要靠借债来维持，地方债不仅没有还上，还越积越多。2014年地方政府卖地收入仅增长3.3%，而2015年前7个月卖地收入同比下降38%。

地方融资平台公司的先天缺陷，随着地方债盲目扩张也开始显现。一些经济学家和政府官员曾信誓旦旦地表示，中国地方债与国外不一样，中国地方债大多用于投资，主要是基础设施，长期有回报。但只要稍微翻阅2010年央行的调研报告就会发现，贡献了地方债大头的地方融资平台公司，其平均资产利润率不到1.3%，县级平台几乎没有盈利。这是因为融资平台公司徒有公司之名，内部不透明，决策基本由地方政府掌握。

2014年，湖北襄阳，斥资200亿的东津世纪城正在打造中。/视觉中国

前文提到的财政窘迫和“唯GDP论”因素，促使融资平台公司不可避免地投向过于超前的基础设施投资，或者是加剧产能过剩的投资。一旦融资平台资不抵债，最终需要承担偿债责任的重担就会落在地方政府上。这也是为什么，2014年中国开始允许地方政府直接发行债券，但同年标准普尔依然毫不客气地指出，中国大约一半（15个）的地方政府可能应授予“垃圾级”信用评级。

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