深度|县级政府融资平台能转型成功吗？_投资

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原标题：深度|县级政府融资平台能转型成功吗？

来源：现代咨询

作者：万建飞李启春

万建飞：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部项目经理，现代研究院研究员。

李启春：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部业务总监，现代研究院高级研究员。

根据银监会政府融资平台统计表，全国各类政府融资平台已超过11,000家。其中，县级政府融资平台是其主要组成部分。可以说，研究县级政府融资平台的转型发展具有广泛而现实的意义。本文将基于县级政府融资平台的发展现状和存在的问题，并结合当前的政策形势和平台公司转型发展的要求，尝试探究县级政府融资平台成功转型的可能性。

一、县级政府融资平台的产生

总体上来看，县级政府融资平台普遍成立于2008年前后，相比省市级政府融资平台而言，普遍起步较晚。特别是在2008年全球金融危机爆发后，为了配合国家“4万亿投资计划”，人民银行、银监会发布银发〔2009〕92号文，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

这期间，为了应对全球金融危机的冲击，促进经济增长，关于平台公司的设立、政府融资规模等指标甚至被纳入部分地方政府官员的考核当中。自此，县级政府融资平台雨后春笋般涌现。即便此后国发〔2010〕19号文等文件开始对政府融资平台进行了规范和限制，但受制于政策执行的效果和地方官员的政绩理念，仍旧阻挡不了县级政府融资平台成立和发展的脚步。

二、县级政府融资平台的现状

结合现代咨询多年来跟踪研究政府融资平台的发展状况，将政府融资平台划分为1.0到5.0等五个版本或发展层次（点击此处查阅现代咨询发布的地方政府投融资平台(1.0-5.0)版本书）。县级平台作为平台公司的主要组成部分，大都处于1.0至2.0版本，并存在普遍的共性特征。

（一）平台数量众多，资产规模较小

前文已经提到，在我国当前的政府融资平台总数中，县级政府融资平台成为绝对的主力军。经笔者粗略的梳理了当前各地政府融资平台的设立情况，发现全国各县（市、区）政府基本都成立了政府融资平台公司。在银发〔2009〕92号文的鼓励下，为了对接资金需求，在传统的分行业监管体制下，县级政府多个部门都会成立相应的政府融资平台。前段时间，浙江省部分县级政府融资平台纷纷声明退出平台，其中就有一个县级政府成立了20多家平台公司，令人瞠目结舌。可见，县级政府融资平台的数量众多、队伍庞大。

县级政府因其辖区人口较少、面积较小、经济发展水平较低，同时掌握的资产资源普遍较少等因素，致使县级政府融资平台的资产规模普遍较小。从现代咨询接触过的全国各地县级政府融资平台来看，东中部的县级政府融资平台资产规模一般处于100亿元到200亿元之间，中西部或欠发达地区的资产规模大都低于100亿元。当然了，不乏有些县级政府融资平台资产规模也能达到300亿元甚至更多，深究发现，其中有效资产有限，公益性资产仍占着较大比重。

（二）功能定位单一，公益项目为主

众所周知，平台公司成立的初衷是为了地方城市基础设施建设的融资需要，县级政府融资平台更是如此。这使得很长一段时间内，县级政府融资平台依托于政府信用背书，并注入政府各类资产资源（包括一些公益性资产），来进行大量的政府性项目融资工作。虽然国发〔2010〕19号文、国发〔2014〕43号文等文件陆续提出了限制甚至剥离平台公司的政府融资职能，但是，仍有少部分地区反其道而行之，为了融资需要成立相关平台公司。

在县级政府融资平台积极履行政府融资功能的同时，不少地方政府也赋予了平台公司项目建设甚至运营的职能，主要是承接了一些政府性项目的代建工程。然而，县级政府融资平台所从事的基本上是公益性项目的融资和建设任务。即便后续关于政府融资平台的监管趋严，平台公司转型逐步提上日程并成为大势所趋，而对于县级政府融资平台来说，支持地方公益性项目的融资和建设工作依旧是其主要功能。当然，有些嗅觉灵敏的县级政府和县级政府融资平台超前谋划，较早的尝试和探索转型，涉足房地产、贸易、产业投资、类金融等市场化业务领域，但总体上看，县级政府融资平台的功能定位单一化明显、公益性为主。县级政府融资平台因其项目的公益性属性强，且造血能力十分欠缺，单纯以融资目的存在的平台公司，面临被关停的风险。

（三）政府依赖性强，市场化融资能力弱

历来，平台公司的融资基本上是依托于政府信用背书。在财预〔2017〕50号文之前，地方政府多以出具承诺函、担保函、安慰函等政府违规担保形式支持各地平台公司进行融资。在这种融资模式下，平台公司对地方政府的依赖性很强，对于信用水平较差的县级政府融资平台而言，这种现象特别明显。财预〔2017〕50号文之后，地方政府违规担保的举债融资行为得到遏制。财政部、发改委等相关部委对也发布了发改财金〔2018〕194号文、财金〔2018〕23号文等文件，进一步明确要求平台公司的融资要依托于自身的市场化能力，禁止地方政府违法违规担保。然而，在实际过程中，各地的经济发展水平、财政综合实力以及地方政府的支持力度等依然还是会影响着当地平台公司的发展和融资工作，县级政府融资平台对地方政府依旧有较强的依赖性。

受制于县级政府融资平台自身的有效资产不足、现金流较差、信用水平较低等因素，其市场化融资能力很弱。结合2018年以来城投债的发行情况来看，县级政府融资平台要么时常无法成功发行，要么发行成本高企，这也是县级政府融资平台市场化融资能力较弱的体现。此前，县级政府融资平台的存量债务多以借新还旧的方式予以偿还，随着融资环境趋紧、政府信用背书剥离等因素影响，在县级政府融资平台自身的市场化融资能力有限的情况下，也带来了很大的存量债务化解压力。

（四）政企关系不清，管理水平滞后

在银发〔2009〕92号的倡仪下，各县级政府纷纷成立政府融资平台。在实际成立过程中，因县级政府确实缺乏人才，因而简单粗暴式的从财政、住建等相关部门抽调人员组成政府融资平台。组织架构不合理，比如按照政府部门的方式设立某某科室，部门类型一般为综合部、财务部、融资部、工程部等为主。人员也大都兼职公职身份，不符合《公务员法》等相关法律法规，甚至笔者遇到过有些县级政府融资平台的董事长由县里主要领导担任。法人治理结构不健全，未建立董事会、监事会、专业委员会等法人治理结构，更别谈法人治理机制的发挥。在薪酬激励方面，也没有建立年薪制或者按照市场化方式进行考核。县级政府融资平台基本上被当作政府的某一部门任意调遣，行政式的管理方式十分普遍。

当然，近年来随着平台公司转型及相关法律法规的要求越来越严，上述现象有所减少，但从笔者接触的县级平台公司来看，仍然或多或少的存在不符合现代企业制度要求的现象。总体上看，县级政府融资平台的政企关系依旧不清，管理水平仍然滞后。

三、县级融资平台需要转型吗

既然县级政府融资平台存在那么多问题，那他们还要不要转型呢？ 回答上述问题，首先要弄清楚县级政府融资平台还有没有存在的必要。在笔者看来，答案是肯定的！

理由如下：

1、县级政府的存量债务化解，需要平台公司发挥作用；

2、县级政府的城镇化水平更低、短板更明显，需要平台公司发挥作用；

3、县级政府的地方产业引导和升级，需要平台公司发挥作用；

4、县级政府的国有资产资源盘活，需要平台公司发挥作用；

5、县级政府的其他社会效益贡献，需要平台公司发挥作用。

从这个意义上看，县级政府融资平台在很长一段时间内仍将持续存在，并将持续发挥其多重价值。前段时间，云南省颁布了《云南省深化国有企业改革三年行动方案（2018—2020年）》，其中提到“促进国有资产向州市投资、运营公司集中”，“县（市、区）不再保留企业，确有必要可保留1户企业”，步子不免过快。

既然县级政府融资平台有存在的必要性，在当前政策环境下，自然有转型的必要性。前面提到，县级政府融资平台存在那么多的问题，迫使其不得不转型。同时，县级政府融资平台的转型更是受到诸多利益相关者的关注和推动，涉及中央到地方各级政府、各级财政部门、各级国资监管部门、各类金融机构、地方老百姓等，可以说众望所归。（点击查阅现代咨询已发布文章《都在谈平台转型，他们到底在关心什么》）

四、县级融资平台能转型成功吗

说实话，县级政府融资平台要想成功转型堪比登天，即便是省市级政府融资平台成功转型也是十分艰难。何况，当前国内多个知名企业、上市公司、央企等都在谋划转型，甚至不乏喊出“活下去”的口号，也是举步维艰。即便如此，县级政府融资平台肯定是需要存在的，因而也是肯定需要转型的，那么能转型成功吗？

笔者认为，关于能否转型成功需要看什么标准来界定。一般而言，企业的转型成功，是通过多方面的变革和调整，提升管理效率，改善经营效益，进而实现快速发展。然而，政府融资平台作为一种带有特殊目的的企业，可以参照企业成功转型的要求，但严格按照企业转型成功的标准加以衡量不甚妥当，甚至有些苛刻。

笔者结合长期跟踪和研究政府融资平台的经验来看，认为平台公司是否转型成功，可以从以下几个角度进行判断或思考：

1、是否具备了市场化经营的理念？

2、是否布局和开展了市场化业务？

3、是否具有一定的市场化融资能力？

4、是否建立了完善的法人治理机制和现代企业制度？

5、是否防范和控制了平台公司及地方政府性债务风险？

诚然，对于县级政府融资平台而言，上述问题全部回答“是”还不算是完全转型成功，但至少已经是迈向成功的标志。在这当中，县级政府融资平台具备了较强的市场化经营理念，并合理布局和开展了市场化业务，取得了一定的经营效果，同时，市场化融资能力不断提升，多元化的融资渠道不断拓展，直接融资比重不断提升，按照市场化的方式进行人才的招聘、培养、激励和任用，按照现代企业制度的要求进行市场化的经营管理等，这样可以说是真正转型成功。从目前国内多个县级政府融资平台来看，很少存在，甚至很多地市级平台公司也很难达到这样的要求。

基于这样的分析，对于县级政府融资平台来说，地方政府认定其市场化的主体地位，并通过自身不断尝试和探索的市场化经营管理，获得了一定的经营效益，按照合法合规的方式正常开展融资工作，不发生任何违约风险和债务风险，不断支持着地方民生事业和社会经济发展，不管政策如何调整都能顽强的生存下去，不妨认可其基本转型成功。这当中，政府性项目是不是太多，政府依赖程度是不是太大，市场化经营收益是不是太少等因素，已然显得不那么重要。在面临债务压力、濒临存亡甚至破产关口的县级政府融资平台，自力更生并有序存活，实属难能可贵。（点击此处查阅山东莘州投资集团转型经验介绍）

五、结束语 当前，县级政府融资平台作为支持地方基础设施建设和推动地方经济发展的重要力量，已经到了非转型不可的阶段了。其市场化转型的工作，需要有效把握当前发展的新机遇，立足县域经济社会发展的现状，并争取地方政府的大力支持。同时，县级政府融资平台自身要积极承担政府基础设施建设任务，努力扩大经营性业务，建立健全现代企业制度，按照市场化、实体化和规范化的方向转型发展。当然，对于县级政府融资平台而言，存量债务如何化解、城建项目如何完成、市场化业务如何开展、现代企业制度如何建立等，每一项工作都非常艰难。但是，在当前平台公司转型发展的新机遇下，在各级政府领导的关注和推动下，在平台公司主要操盘者的积极作为下，大家群策群力，相信县级政府融资平台会不断取得新的突破，不断朝着实质化的成功转型迈进。