深度剖析政府主导下的公益创投

发表自话题：政府引入社会资本的方式

  两年前，学者李健在调研国内公益创投发展时发现，上海、深圳、苏州、东莞、佛山等地相继举办公益创投活动，这让他感觉到，“公益创投开始在国内遍地开花”。

  公益创投兴起于上世纪末，当时，欧美一群年轻的亿万富翁不满足于签支票式的传统慈善，因而借用商业投资的方式，将资金投资于公益领域。公益创投的出现改变了传统的捐赠方式，投资人通过向社会组织提供资金和非资金的支持，以期获得更好的社会回报。

  大约2007年，公益创投被引入中国，随后发展成两大流派。一种是由地方政府主导，主要以项目大赛的形式遴选项目，并给予奖金奖励；另一种是创投基金、基金会等发起，挑选出特定气质的公益人，给予资金、技能、人脉等支持，助其成长。按照学界说法，地方政府是当前中国公益创投的主要力量。

  无疾而终的上海试验

  一个有意思的现象是，公益属于民间社会，属于第三部门；创投属于商业领域，属于第二部门，但当下中国的公益创投却由政府来举旗，我们将之视为历史产物、中国国情。

  本组报道关注这一现象，关注由政府主导下的公益创投活动。

  国内由地方政府发起的公益创投，最早可以追溯到2009年的上海。当时，在上海恩派的建议下，上海市民政局举办了首届上海社区公益创投大赛，恩派是承办方。但几年后，大赛没了下文。有知情人士透露，最开始上海打造了两个平台，一个是公益创投，一个是公益招投标，2012年左右两个平台合并，“后来就没再提公益创投了”。

  上述说法未经官方证实，我们也尝试联系相关负责人，但他们对公益创投大赛都不愿多谈。

  公益创投全国开花

  在上海之后，深圳、苏州、宁波、东莞、广州等地相继发起由政府主导的公益创投。地方政府缘何热衷于举办公益创投？深圳的回答是，推动公益事业的创新发展，解决现实的社会问题；广州的说法是，资助社会组织为弱势人群服务。

  方向虽有不同，但深圳和广州公益创投活动的本质是基本一致的，即通过投资公益慈善项目，借社会组织之力，解社会发展之困，最终服务于地方发展。

  怎样的项目才能获得投资？纵观国内由政府主导的公益创投，其资金来源几乎都是当地福利彩票公益金。由于福彩公益金的使用要遵循“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，因而各地获得资助的项目大多是气质相同的传统“四大类”。

  坊间有质疑的声音，认为这是政府购买服务的“升级版”，但深圳和广州相关主事者都不同意这个观点。

  广州市民间管理局登记处处长夏健认为，区分公益创投和购买服务的基本界限是，服务提供者是否取得经济回报，“广州的资助资金原则上全部用在服务对象上，服务提供者没有获得经济回报。”（详见下文《广式公益创投：为弱势群体的服务者埋单》）

  深圳市社会公益基金会秘书长杨钦焕表示，中国公益慈善项目大赛除了提供资金资助外，还为参赛项目提供培训，为他们对接专家、投资人等资源，陪伴参赛项目成长，这是政府购买服务没有的。（详见下文《深式公益创投：为商业与公益兼顾者投钱》一文）

  我们以为，对于公益创投一类的新生事物，概念之争并无意义，其活动的影响力及因此而产生的涟漪效应才是问题的关键。

  商业资本和商业精神

  今年，广州和深圳都不约而同地在做一件事：以政府资金撬动商业资本。广州社会组织公益创投活动设想引入企业作为投资人，打造政府、企业、社会组织“三位一体”的创投模式；中国公益慈善项目大赛则找到10家创投机构，拿出1亿元作为创投基金。

  可以预见，在政府的令旗下，越来越多的商业资本将进入公益领域。

  资本都是带着价值观来的，商业资本的进入，必然同时为公益界带来商业精神。按照投资人李诺夫说法，一个值得投资的公益项目应该极有效率、高增长、创新能力很强，既能解决社会问题，又能获得经济回报，最终实现商业和公益的双重效益。

  此举对于中国公益的深远影响，也许在很多年才会完全显现出来。

  深式公益创投：为商业与公益兼顾者投钱                      

  6月16日，深圳证券交易所上市大厅，以往只开放给上市公司举办活动的地方，正在举办一场公益活动——中国公益慈善项目大赛启动仪式。

  活动开始后，几名公益人走上演讲台。他们年轻，演讲富有激情，话语间颇为推崇“苹果”、“特斯拉”等高科技公司。他们自称公益创客，手中大都运作着以公益为导向的项目，并计划将之作为创业的方向，有人甚至希望有朝一日能敲钟上市。

  中国公益慈善项目大赛希望给这样的公益人以机会。今年，主办方拿出320万元作为创投资金，在全国范围内“投资”一批优秀的公益创新项目，并为进入决赛的团队配备导师团，帮助他们把创意和项目落实，最终推进社会问题的解决。

  给钱，给人脉，这还不够。今年，大赛试图引入“天使投资人”，为参赛项目带来更多的社会投资资本。按照大赛承办方负责人、深圳市社会公益基金会负责人杨钦焕的说法，政府拿钱举办公益创投，实质上是希望发挥种子基金的作用，以此撬动更多的社会资本。

  据说，他们已经找到了10家创投机构，创投基金达到1亿元。

  豪华导师团提供个性化培训

  尹伟明是一名大三学生，就读于深圳大学。上大学后，他开始对公益感兴趣，并加入了深圳大学创行团队。今年，他成为新一届的队长。这是个跨地域的学生组织，其成员往往信奉用商业力量解决社会问题。

  目前，尹伟明及其团队关注城市白领的用餐问题。他们发现，生活在深圳的白领希望吃到健康、营养的饭菜，但因为工作忙，无法自己做饭；他们同时发现，许多退休或者待业的家庭主妇厨艺了得，却没有足够的施展空间。尹伟明等人正在运作一个名叫“妈妈饭”的项目，希望搭建白领和主妇的交流平台，解决彼此的供需问题。

  创意虽有了，但具体如何实施，经费问题怎么解决，及其商业模式的构建，尹伟明并未想得很明白，他希望得到专业的指导。

  尹伟明向中国公益慈善项目大赛承办方表达了参赛意愿。承办方负责人觉得他们的想法颇有创意，符合大赛的气质，不仅鼓励他们参赛，还邀请他们作为启动仪式的演讲嘉宾，分享其公益历程。

  “创业创新”是今年中国公益慈善项目大赛的关键词。主办方将大赛主题定为“大众社会创业，万众公益创新”，并设置了社会创新项目奖和大学生创客项目奖两类大项。

  值得关注的是，大赛的主题深度契合着两大社会背景：一是李克强总理提出“大众创业，万众创新”；另一个则是深圳提出的创新、创业、创投、创客“四创联动”的发展新思路。

  主办方表示，大赛要服务国家和地方的发展。

  据主办方介绍，中国公益慈善项目大赛是一个国家级的公益创投平台，由中国公益慈善项目交流展示会（“慈展会”）组委会主办，得到民政部、广东省政府和深圳市政府等6家单位支持。深圳每年从福利彩票公益金中拿出资金作为创投资本，投资优秀的公益慈善项目。今年，大赛希望投资公益领域的创新创业项目。主办方拿出320万元作为创投资金，每个获奖项目可获5000到15万元不等的资助。

  此次大赛颇得创业投资的精髓。主办方清楚地意识到，一个新生的项目，无论是商业还是公益，仅仅给予资金支持是不够的。

  今年，大赛找来了70名媒体人、业内专家和投资人组成评审团。说是评审，但他们同样担任导师的角色，在不同环节为参赛者进行指导。从主办方公布的评审名单来看，有中央人民广播电台主持人、南方都市报记者等传统媒体人，他们将帮助项目提升传播策略；有腾讯网副总、网易新闻部总监等互联网代表，他们将帮助项目在网络上进行筹款；还有徐永光和师曾志等公益领袖，他们有可能与参赛代表面对面举办沙龙，为参赛项目提供点评。

  对于进入决赛的项目，主办方计划为之配备导师团。导师团由投资人、企业高管、基金会秘书长、媒体老总组成，导师将对各个项目的优势和不足进行分析，并为各个项目设计有针对性的个性化培训，内容涉及产品设计、运营执行、商业模式等，帮助项目将创意变成现实。

  按照杨钦焕的说法，大赛希望帮助参赛者进步，“有些项目即便在报名时质量并不好，但经过三四个月的比赛，也会得到很大改善。”

  引入商业资本带来亿元基金

  自2012年起，中国公益项目大赛已经连续三年举办。按照主办方提供的数据，过去三年，大赛累计投放创投资金810万元。

  3年800多万的创投资金，这对于一个国家级的公益创投平台而言，体量并不大。纵观国内许多地方政府推动的公益创投，大多都能拿出不低的奖金，广州、东莞、苏州等地的奖金达到千万元级别。但中国公益慈善项目大赛主办方似是无意提高政府的创投资金，他们更愿意引入商业的投资资本。

  今年大赛启动前，深圳市社会公益基金会进行了人事调整，副秘书长杨钦焕接任秘书长。深圳社会公益基金会是一家公募基金会，由深圳市民政局主管，近年来一直是中国公益慈善基金大赛的主要承办方。

  杨钦焕是一名“80后”公益人，体制外的身份，年轻且有想法。他常设想，能否将政府的创投资金作为种子基金，撬动社会资本的参与，扩大创投主体，增加创投资金，投资更多的创新项目，“在坚持公益慈善基本方向的基础上，引入社会资源鼓励公益创新。”

  这个想法得到了体制内官员的支持。接任秘书长后，杨钦焕开始走访创投机构，向他们推销中国公益慈善项目大赛，希望他们能够拿出部分创投资金投资公益项目。最终，有10家机构表示愿意一试。

  深圳华强北国际创客中心有限公司是其中一家。这家公司具有创业投资业务，目标是帮助企业从摇篮走向上市，并从中获得回报。公益创投也是公司执行总经理李诺夫感兴趣的领域，按照他的说法，一直都在寻找商业与公益完美结合的项目。

  这似乎并不容易。李诺夫看重项目的创新能力、执行能力、经营能力以及财务指标，一个好项目应该极有效率，高增长，创新能力很强，“但符合这些要求的公益项目，可遇不可求。”

  李诺夫希望能在中国公益慈善项目大赛中碰到好运气。今年，他成为了大赛的投资人评委，他所在的华强北创客中心也和其他几家创投机构一起为大赛带来了1亿元的创投基金。

  必须特别的是，这1亿元只是个额度，并不意味着创业者能将其全部揽下。按照主办方的设计，优秀的创新项目将在“慈展会”上集中展示，向台下的10位投资人推介自己。“项目方和投资方彼此选择，能否达成合作，最终得看双方意愿，大赛不作强制要求。”杨钦焕说。

  在政府推动的公益创投大赛中引入商业投资环节，对各方来说，都是一次新的尝试。怎么做，大家都没有很好的经验。

  李诺夫甚至还没想好需要获得怎样的回报，“前期可能是公益回报，帮助公益组织成长，解决社会问题。但我们是商业机构，最终还是得把经济回报作为首要考虑因素，最理想的情况是，做商业的同时顺带把公益也做了。”

  在政府主导的公益创投中引入商业资本，看上去很美，但在学界看来，此举还须在实战中检验其可行性。一位长期研究影响力投资的学界人士表示，商业资本投资公益项目，讲究天时、地利、人和，要想在大赛中花一两个小时就能选出好项目，成功的概率很难保证，“最后有可能就不了了之。”

  但不管怎样，杨钦焕还是愿意试一把，在他看来，只有不断引入新元素，公益创投大赛才能越办越好。

  广式公益创投：为弱势群体的服务者埋单

  在5月底举办的广州市第二届社会组织公益创投项目签约仪式上，主办方广州市民政局公布了今年的资助名单，共有116个项目获得资助，每个项目能拿到3到30万元不等的资助。

  “广州市偏远山区学校艺术传播公益服务”项目拿到了最高额度的资助。这是一个助教项目，计划到从化的山区学校教孩子们画画、书法和雕塑。此外，项目方还将举办讲座，为当地的美术老师进行技能培训。

  此类为弱势群体提供服务的项目在资助名单中还有很多。两年来，广州公益创投活动累计资助项目216个，其中“为老服务”、“助残服务”、“青少年服务”、“救助帮困”这四类项目的占比超过七成。

  扶老、助残、救孤、济困均属民众期望政府提供的公共服务，但受限于财力与体制，地方政府难以一一兼顾。广州市民政局党委委员、广州市民间组织管理局局长王福军希望，通过公益创投平台，资助优秀的公益慈善项目，更有效率地为弱势群体解决现实困难。

  资助社会组织，使其服务弱势群体，这大概是主办方举办公益创投的初衷。

  申报：报名宽松监管严厉

  2014年5月，广州市越秀区志盟社会服务中心总干事邓跃晖在和公益圈朋友聊天时偶然得知，广州要举办公益创投活动，“要是能入选，可以拿到很多资金”。

  邓跃晖听朋友说，这是个广州社会组织公益创投活动，由广州市民政局主办，每年从福利彩票公益金中拿出1500万元“投资”优秀的公益慈善项目，每个项目最高可以拿到30万的资助，资助期为一年。

  邓跃晖需要这样一笔资助。彼时，他刚刚开始运作一个公益项目，此项目主要通过走进学校和社区，让学生和社区居民在亲身体验中掌握日常消防安全知识，学会灾难逃生和自护自救。项目虽然得到了广州市消防支队的支持，但由于免费向公众开放，很缺实施经费。

  邓跃晖很快就写好了项目书，并亲自送到承办单位的办公室，他甚至来不及给项目起个好听的名字。据相关负责人回忆，那不像是项目计划书，没有项目发展规划，也缺乏项目实施预算，“更离谱的是，连个项目名称都没有！”

  但该负责人依然觉得那是个不错的项目，“实在、能够解决现实问题。”他现场指导邓跃晖对项目计划书进行修改，邓跃晖一一记下，回去把项目书重写一遍，并给项目起了个时髦的名字，叫“穿越火线”。此后，经过专家评审，“穿越火线”获得了最高的30万元资助。

  主办方似是以“宽进严出”的原则对待项目的申报。审批时“卡”得不算严，但项目一旦进入资助名单，其执行实施却要接受严格监管。

  对于邓跃晖而言，拿到资助固然是件好事，但要想把30万元都装到口袋里，他还得通过两大关卡。按照规定，资助资金需要分3次发放，项目在实施中期和后期都得接受评估和验收，通过后才能拿到中期和后期的资助。有媒体报道，曾有项目因中期评估和结项验收时不达标，最终被扣除相应的资助资金。

  广州市首届社会组织公益创投活动结束后，主办方公布的数据显示，项目合格率达到95%。而“穿越火线”原计划举办38场活动，最终做到70场，并且顺利通过中期评估和结项验收，顺利拿到了全部资助。

  评审：传统“四大类”受青睐

  “偏远山区学校艺术传播”和“穿越火线”这两个项目都是幸运儿，能够从每年两三百个项目中入选资助名单，并且拿到最高额度的资金。

  评审专家的打分对于项目能否获得资助，有着至关重要的作用。申报环节结束后，主办方将组织评审专家对申报项目进行打分，并将得分从高到低进行排序，根据申报项目填写的申请资金计算，累计达到1500万元即止。

  主办方最关心项目的公益属性。主办方将评审标准细化为17个指标，每个指标有不同的分数，总分为100分。其中，分值最高的指标有15分，这条指标要求项目服务指向明确，与政府目标契合；其次是服务对象明确、受益人群数量可估算，以及不以营利为目的，不向服务对象收取费用，均为10分。

  广州市政协委员、广东智洋律师事务所高级顾问曾报春两年都担任评审专家，在看过数百个项目后，她印象最深的是一个助残项目。

  这个项目叫“残障人士电子商务、电子信息、电脑维护创业就业系列培训”，计划在半年内，为广州500多名残障人士提供技术培训，帮助他们就业创业。最终，这个项目拿到了25万元的资助。在曾报春看来，这种服务社会效果好，需要政府资助也不多，很实在。

  两年来，获得资助的项目主要集中在为老人服务、助残服务、青少年服务、救助帮困四大类，其它类的项目比例只占两三成。

  这与国内其它地方政府主办的公益创投类似，一个重要的背景是，地方政府主办公益创投，创投资金多于福利彩票公益金，而福彩公益金的使用必须严格遵循“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨。

  老人、青少年、残疾人和困难人群是社工机构重点服务对象，社工机构因而在参加广州公益创投时优势明显。广州公益创投的资助项目中，近半为社工机构，有媒体还曾就此提出质疑。

  但在主办方看来，这并无不妥。王福军说，首先，社工机构的比例只是比较高，并不是只见社工机构，不见其他社会组织；其次，与刚成立的草根NGO相比，成熟的社工机构在撰写项目书上更有优势；最后，社工机构占比大，这不是坏事，反倒是个好现象，“这广州的社工服务发展快、素质高、能力强，我们希望找到真正优秀的社会组织。”

  未来：社会资本有望引入

  有学界人士提出，近年由政府主办的公益创投活动中，行政主导的色彩依旧浓厚。学者李健曾调研多地的公益创投活动，发现他们在一定意义上又回到了政府购买服务的思路。

  但在广州市民间组织管理局登记处处长夏健看来，广州公益创投活动与政府购买服务不同，他认为，判定是公益创投还是购买服务，一条基本界限就是服务提供者是否取得经济回报。在政府购买服务中，社会组织提供服务，政府给予经济回报；而在公益创投中，资助资金原则上要全部用在服务对象上，服务提供者没有获得经济回报。

  还有一点让夏健有信心的是，资助项目不仅没有获得经济回报，他们还得自己找钱。按照规定，获得资助的项目须得自筹配套资金，配套比例还不得低于项目总预算的40%。

  在首届公益创投活动举行之初，夏健曾一度担心，设计配套资金的要求会否成为社会组织的制约，但两年下来，他打消了心中的担忧。根据主办方提供的数据，去年获得资助的项目筹集配套资金1100万元，今年这个数字提高到了1328万元。

  事实上，于广州公益创投的资助者而言，这是一个登上更高舞台的机会。“穿越火线”在获得政府创投资助前，基本上没有其他有实力的资助者支持。在拿到创投资金的次年，项目做起来了，现在有企业和基金会主动找上门，要给他们赞助和资助。

  3000万的创投资金，撬动2400多万社会资金，在主办者看来，广州公益创投活动的成效已经超出预期。而根据主办方的数据显示，在首届公益创投活动，直接和间接受益的人数超过170万人，主办方预计今年这个数字还会有所增加。

  广州市公益慈善联合会会长王先胜认为，广州的公益创投确实为“老百姓做了许多实事”，在他看来，公益创投的本质应该利用资本的力量，鼓励社会组织发现还没被关注到的社会问题，继而提出解决办法，拿到创投资金，最终解决社会问题。“广州的公益创投在撬动社会资源和帮助受益人群方面，做得相当不错。”

  但要想吸引更多的社会资本，政府还得多花力气。王先胜建议，未来除了福利彩票公益金外，政府能否考虑在财政预算中拿出资金把创投盘子做大，“现在从中央到地方都提出要大力推动慈善事业的发展，但不能光说不做，搞公益创办，政府得自己先拿出钱来做，才能给别人信心，吸引更多的社会力量进来。”

  未来政府会否拿出财政资金参与公益创投，还有待观察，但主办方确实希望把创投资金的盘子做大。他们的设想是，引入企业参与，形成政府资助、企业支持、社会组织自筹的“三位一体”公益创投模式。

  当然，这目前还只是一个设想。

  政府主导公益创投的探索之路

  我国政府参与公益创投2009年始于上海，深圳、东莞等地的实践亦起步较早。近年来随着社会建设的加速，政府对公益创投的重视日益加强，杭州、苏州、无锡、昆山、广州等地亦纷纷跟进，公益创投开始在国内“遍地开花”。

  然而，在对待公益创投这个新生事物方面，地方政府的认知和操作还存在许多误区，突出体现在资金来源、运作模式、投资工具和评估手段等方面，常常与政府专项资助和购买服务混同，不仅没有合理使用公共资源，也限制了公益创投的作用效果。

  政府是公益创投主导力量

  目前，我国公益创投的主要参与者有政府、企业、非营利组织、基金会、风投机构等。相比其他主体，地方政府在公益创投事业中扮演了重要的角色，并成为当前开展公益创投的主导力量。

  自从2009年上海市率先开展公益创投活动以来，公益创投在我国迅速兴起，在横向上呈现由沿海城市逐渐向内陆地区延伸，在纵向上呈现由省市向区县层级延伸的双重特征。不同地方政府的公益创投活动形式差别较大。

  从发起方式上看，政府发起公益创投的方式分为单独部门发起、多部门发起和政府联合外部组织三种。单独发起的主要部门有民政局、慈善会和共青团等，其中尤其以民政部门为主要发起方，在多部门发起中民政部门也常常作为主导部门。此外，政府还联合外部组织发起设立公益创投，如广东省政府开展的“集思公益幸福广东 支持妇女计划”公益创投活动就联合了香港李嘉诚基金会共同出资。

  在实际运行中，政府发起的公益创投的运行模式包括独立运作和委托运作两大类。

  独立运作是指为了打造服务社会组织的公共平台，培育社会需要的社会组织，政府发起公益创投大赛，并由政府主办方或组织专家进行项目评审，然后根据评审结果对优秀的公益项目进行资助，最后再由政府组织专人进行评估的模式。

  独立运作模式包括三种情况：第一种是政府独立运作，比如九江市公益创投就由江西省社会组织公益创投领导小组办公室组织人员进行评审，省公益创投领导小组审定、省民政厅同意后才可以立项，再由政府组织专门人员进行验收；第二种是政府将活动交给某一政府部门或者官办NGO承办，如靖江市公益创投就由居委会承办，河南省公益创投通过河南省慈善总会承办；第三种是政府专门注册一家社会组织用于承接公益创投服务，如佛山市顺德区专门成立了法定机构顺德社会创新中心。由于后两种方式依然属于体制内循环，可以将其归类为独立运作模式。

  而委托运作一般是指政府提供公益创投资金，委托第三方（社会组织）提供专业的人员和服务进行评审、监督和评估的模式，比如苏州的公益创投活动由苏州恩派公益组织发展中心承办，广州的公益创投活动交给广州市创意经济促进会承办。委托运作模式是市级以上政府最普遍采用的公益创投操作模式。

  在执行层面，政府发起的公益创投包括“项目征集、项目评审、报请审批、签订合同、项目实施”等五个环节。项目征集阶段包括项目申请和项目初筛；项目评审包括专家评审、社会公示、民政局审批等，专家评审一般由相关专业人士、慈善公益专家、社区代表、有影响力的社会人士等构成；获选项目实施阶段需接受承办方的监测、评估和能力建设培训等；项目总结包括十佳项目评选、项目交流展示、项目案例梳理等。

  通过审批的项目一般会获得财务支持和非财务支持。在财务支持方面，基本都是以资助形式进行支持，一般而言，资助额度比较小，在几万元以内，个别城市上限可以达到30万（广州），资助资金分前期、中期和后期支付，并设置相应评估机制。在非财务支持方面，通常是以能力建设和培训为主，包括项目设计、项目运作、团队建设、财务管理、督导评估、宣传推广等。

  创投与购买服务剪不断理还乱

  目前，政府参与的公益创投在某种程度上与公益创投本质发生了偏离，在一定意义上又回到了政府购买服务的思路上去（上海等地甚至规定，享受了公益创投的组织不能再获得政府购买服务），这不仅造成了公共支出的浪费，并且没有充分发挥出公益创投在培育社会组织方面的作用。

  这一现象导致的结果是，政府行政主导的痕迹依然过强，突出表现在公益创投的社会参与度不够。首先，各地公益创投基本以政府公共支出投入为主；其次，多数地方政府的公益创投活动主要专注于公益服务项目的业务达成，这与公益创投关注组织长期发展的出发点也相去甚远；最后，在政府委托过程中普遍存在着“非竞争性购买”，也就是指定某一家社会组织来承接公益创投活动，这种做法带来了很大的寻租空间，容易引发腐败，同时，也阻碍了更优秀的公益创投组织的进入。

  与此同时，政府发起的公益创投的资金主要来源于各级民政部门的福利彩票公益金，由于《福利彩票公益金使用办法》限定了资金使用领域为“扶老、助残、救孤、济困”等，导致大多数在支持对象方面上受到严格的限制。受福彩基金结算的周期影响，多数公益创投活动的实施周期较为固定，一般为半年或1年，难以发挥长效支持的作用。

  另外，由政府发起的公益创投活动还面临着一大难题，那就是如何将商业上的量化评价方法应用到非营利组织的社会影响之上。目前开展的公益创投大多是对项目资金的使用过程进行审计和监督，少数开展社会影响评估的地方在评估工具选择上缺乏统一的标准，难以提供用于比较的量化绩效评估结果，而如果不能严格地界定公益创投所带来的社会影响和运行效率，这一领域就很难获得资本的垂青。

  公益创投应该结合多种投资工具，例如资助、贷款、股权、债券等，并且伴随着清晰完善的退出计划。但多数地方政府发起的公益创投活动普遍采取无偿的现金资助方式，缺乏对其他社会投资工具的使用，更没有建立起相应的退出机制，部分城市只是针对中期考核出现问题或者无法完成预期目标的组织停止拨付剩余资金或者追回已经拨入的资助。

  积极探索金融服务体系创新

  针对目前政府参与的公益创投面临的制约，可以从政策和立法规范、发展服务性组织以及探索社会金融体系创新等方面进行破题。

  在政策和立法层面，建议民政部通过起草《公益创投项目管理指导性意见》和《关于规范地方开展公益创投和公益招投标活动的通知》，对各级政府开展的公益创投活动予以肯定，并鼓励更多的地方政府开展公益创投活动，培育社会组织发展。与此同时，通过规范项目操作模式和管理流程，可以约束公益创投的无序性，杜绝可能产生的寻租。这种政策支持对公益创投迅速成长、吸引媒体关注、建立公众认知都至关重要。此外，建议结合正在修订的社会组织三大条例，进一步明晰社会组织的法人财产权，允许民办非企业单位通过面向特定对象进行贷款、股权交易或发行债券等多种渠道筹集资金，并依据财务表现向债权人支付低额利息，从而为社会组织获得公益创投支持提供合法性空间。

  通过研究欧美国家公益创投的发展历程可以得知，欧美国家公益创投的发展得益于大量服务或经纪组织（支持性组织）的大力支持，他们为社会组织提供培训和筹资机会，积极游说政府，开展研究，吸引媒体报道，并撰写相关文件和报告。

  近年来，我国也出现了许多支持性公益组织，比如英国使馆文化教育处的社会企业家技能培训项目、恩派公益组织孵化器等，还有其他一些企业性质的包括心创益、浩盈创投、社会资源研究所、深德咨询、瑞森德企业社会责任机构、深圳创新企业社会责任促进中心等。

  但距离庞大的社会组织群体的多元化需求来说还远远不够。政府可以考虑通过三个方面发展服务或经纪社会组织：一是在现在的行业协会商会类、公益慈善类、科技类和城乡社区服务类放开登记之外，适当延伸到面向支持性社会组织的放开登记；二是在现有的政府支持社会力量服务中专门划出服务或经纪组织一类，以促进这些公益创投机构的发展；三是联合财税部门积极为服务和支持性组织提供税收优惠等形式的支持。

  目前，社会组织通常通过捐赠、政府专项资助和购买服务等方式启动和运转，下一步还可以通过一系列的融资方案获取投资资金。政府在参与公益创投的同时，鼓励社会各界通过贷款、股权、准股权等多种方式为社会组织提供金融支持，并积极主动开展同这些组织的合作。

  与此同时，可以进一步探索和学习欧美国家的先进融资经验，比如英国目前已经试点成功的社会影响债券和社会证劵交易所等，为社会投资者与社会组织牵线搭桥。（文-中国民族大学基金会研究中心执行主任李健）

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